《政务处分法》第16条规定：对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。

第二种解释能够回避违宪判断，因此应当优先选择第二种解释。(22)  参见刘飞:《宪法解释的规则综合模式与结果取向——以德国联邦宪法法院为中心的宪法解释方法考察》，载《中国法 学》2011 年第 2 期，第 70 页。

从维护宪法体系和谐的角度看，修宪者似有必要修改《宪法》第 40 条，明确赋予监察机关以通信 检查的权限。前注 (23)，齐佩利乌斯书，第 76 页。为了论述的方便，本文先讨论对通信概念的解释，然后再讨论对公安机关和检察机关的解释是否具有宪法上的可接受性。在《邮政法》之后，1994年《监狱法》第47条规定了监狱对罪犯通信的检查，从表面上看，这亦不符合《宪法》第40条的要求。(45)  参见前注 (3)，康德拉·黑塞书，第 49 页。

这种严格的宪法限制自然提升了对通信权的保护程度，但也相应增加了有关立法与宪法发生表面不一致的风险。合宪性解释的要义在于，当法律存在违宪疑虑而又有复数解释的可能，其中一种解释会导致法律违宪，但另一种解释能促成法律合宪，此时解释者就应当以宪法为判准选择符合宪法的解释，因此它又被称作符合宪法的法律解释(verfassungskonforme Auslegung)。在《地方组织法》中，关于乡镇人民政府的职权集中规定在第61条。

又由于授权是用于表达基本形态之例外情形的概念，[7]那么《行政处罚法》第24条在具体适用时至少要有两个基本限制，即禁止一揽子授权和笼统授权，以免例外被异化为常态。另一方面又考虑到我国各地区发展不平衡的客观现状，由省级政府根据当地实际情况决定是否授权以及授权的具体条件和范围等等，总体较为合理。[17]据此可以确定，行政执法权全面下移与其说属于行政行为法的范畴，毋宁说是一个行政组织法问题。组织法 一、问题的提出：合法性与有效性交织 近年来，行政执法权下移是我国行政管理体制改革领域中一个广受关注的议题。

[2]《行政处罚法》第24条规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。而一谈到行政处罚，就自然联系到作为行政处罚基本法的《行政处罚法》之规定，故而试图从《行政处罚法》中探寻行政处罚权下移的依据。

二是在语义上它是确定的、清晰的，在没有特别理由的情况下不得偏离人们的一般理解。申言之，在行政组织法与关于行政管理体制的法律规范未作出调整的情况下，合法性疑虑必定会时刻伴随行政执法权全面下移这一实践。同样，当某项行政任务履行完毕或者因为经济社会的变化导致某项行政职能被取消时，曾经负责承担和履行该项任务的行政组织就失去了存在的理由。2019年被确立为基层减负年，这意味着将基层减负视为国家的重要目标和任务。

注释: [1]参见余凌云、郑琳：《基层综合执法改革应该怎么改》，载《法制日报》2019年11月27日，第5版。由是观之，如果过度依赖行政行为法（如《行政处罚法》和《行政强制法》等）的修订来缓解因行政组织法规定的欠缺而招致的合法性障碍，不仅不能为内在冲突的解决带来助益，相反，很可能在某种程度上进一步加深组织法与行为法之间原本存在的紧张关系。由此，被理解为行政处罚权下移条款的第24条便只能是确定管辖机关的例外规定。一方面要建立适度的激励机制。

这是因为在实践中，县（市、区）人民政府会因临时或者紧急需求，将相关事项委托给镇街来承担，由此需要的行政费用应由县（市、区）财政来负担。如果强行由其承担这种不利后果，无论是在情理上还是法理上都不妥当。

[5][英]约瑟夫·拉兹：《法律体系的概念》，吴玉章译，中国法制出版社2003年版，第201页。虽然我国政府坚持归口管理的原则，但仍有单行法直接赋予乡镇人民政府、街道办事处执法职权的立法实例。

政治学者朱光磊先生曾言：在当代中国政府与政治研究领域，党政关系、中央—地方关系、条块关系是当代中国政治发展中最重要的关系。由此形成了镇街在地理条件、人口规模、区域面积以及在整个市县行政区中功能定位的差异，这导致不同的镇街承担的公共职能既具有共通性，又具有差异性。二、对《行政处罚法》作为行政处罚权全面下移依据的反思 当我们在讨论某个规则是特定行为的依据这一命题时，其所表明的是该规则为符合条件或资格的主体实施特定行为提供了明确的行为模式。立法者为了谨慎表达其立场，一方面，在该条文中连续使用根据实际情况和基层管理迫切需要等具有一般导向性的不确定法律表述，以形成对本条适用的实质性约束。特别重要的是，要明令禁止县（市、区）人民政府职能部门以属地管理为名，将职责范围内的工作事项交由镇街来承担。[16]正如叶必丰教授所指出的，行政执法权的下沉也是人力、资源和事权的下沉，只有这样才能保障改革目标的实现。

一法一授权意味着必须修改相应管理法，改变原有的行政执法管辖权，否则镇街行使特定执法权与管理法将执法管辖权赋予给县（市、区）人民政府的职能部门的冲突就自始存在。虽然理论界提出了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》一揽子修改的建议，但相对于另外两部法律而言，《行政处罚法》是最早纳入全国人大修改议程的，理论界和实务界均期待通过该法的修改为执法权下移提供某种支持。

以下将分别予以具体讨论。为此，应当从制度上作出以下安排。

一般授权与特殊授权是一对相关概念。[5]三是不能从法律体系内部作出限制其实质功能的解释。

以广州市***区2020年的改革为例，根据《广州市***区深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系实施方案》，该区将原属于区职能部门的行政处罚、行政强制、公共服务等经济社会管理权充分下放到镇街，为与之匹配，镇将设置12个机构，街道将设置8个机构，其中以相关行政执法权为基础设置的专门执法机构包括生态保护、市场监管、自然资源和规划建设、卫生健康、镇区和乡村治理等5个。具体而言，可将县（市、区）和镇街的公务员在招聘、录用时整体打通，并优先考虑镇街的名额配置。以《行政处罚法》为框架的分析思路，并不能为消弭质疑提供有力支撑。第三，从该条款与《行政处罚法》第23条的关系来看。

为此，本文寄希望于在优化组织法的框架下，通过修改《地方组织法》，并以其为基础制定相关行政法规和地方性法规，力争在不作体制性变更的前提下，回应国家理顺、优化基层治理体系与提升、强化基层治理能力的战略意图。在组织法中，镇街内部机构设置的差异化要求可表述为各乡镇人民政府、街道办事处应当依照精简、高效原则，根据其人口规模、管辖面积、地理条件等因素，合理设立公共服务、环境保护、城乡社会治理等工作机构。

在特殊情形下，省级人民政府可以将由县级以上人民政府职能部门行使的行政处罚权赋予镇街。[19]叶必丰教授更是明确地提出：建议法律应根据宪法和组织法的规定原则上各级人民政府统一负责实施，并且根据其实际情况和一级事权原则确定有管辖权的行政机关，从而实现政府的统一领导。

二是虽然行政执法权全面下移的实质承接者为镇街，但形式上的具体实施者为镇街新组建的专门执法机构。县级人民政府食品安全监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。

各地要坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负，让干部有更多的时间和精力抓落实。[11]贾圣真：《行政任务视角下的行政组织法学理革新》，载《浙江学刊》2019年第1期。[18]《食品安全法》第6条规定：县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。比如，岗位变动后的相关公职人员可在考核、晋升、提拔等方面享有某种优势，鼓励大家为了实现理想和抱负，自愿接受暂时不利的生活条件。

既然行政处罚权的配置不是由《行政处罚法》来完成的，那么如果《行政处罚法》要涉及或者改变行政处罚权的配置，也就只能采用例外立法或者特殊条款方式，而不可能进行结构性的改变。为了明晰街道办事处的具体职权，《城市街道办事处组织条例》（已于2009年失效）曾作出过规定，即承担市与市辖区人民政府交办的事项、指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求为街道办事处的三大职能。

上述三个方面的重要变化，折射出了行政执法权全面下移的实质，即行政执法权全面下移不是行政执法权的授予或委托，也不是行政执法权在行政系统内部的调整，而是行政执法权的重新配置。例如，《广东省环境保护条例》第4条规定：乡镇人民政府、街道办事处和基层群众性自治组织应当协助生态环境主管部门做好本区域的环境保护工作。

在《地方组织法》框架内讨论行政执法权全面下移的法律问题，必须重点关注以下四个方面的内容。后者则指向职权来源于特定法律、法规的专门授权，职权实现的立法逻辑除了依据宪法、组织法和专门的法律法规以外，往往还需特定的立法进行配套规定。